Trong hơn một thế kỷ, khả năng vô song của Mỹ trong việc phát minh, xây dựng và phổ biến công nghệ đã bảo đảm cho sự thịnh vượng và quyền lực của nước này. Nền tảng đó hiện đang bị căng thẳng trong kỷ nguyên mới của sự cạnh tranh do nhà nước dẫn dắt. Các nhà kinh tế học David Autor và David Dorn đã cảnh báo về “cú sốc Trung Quốc thứ hai”, không phải về xuất khẩu giá rẻ mà về tính ưu việt về công nghệ. Bắc Kinh đang cạnh tranh vị trí dẫn đầu toàn cầu trong các ngành công nghiệp tiên tiến, bao gồm trí tuệ nhân tạo, điện toán lượng tử, hàng không vũ trụ, năng lượng thế hệ tiếp theo và công nghệ sinh học.
Họ đã làm được điều này bằng cách xây dựng một hệ thống tài chính đổi mới rộng lớn, phi tập trung do nhà nước hậu thuẫn, đưa vốn được trợ cấp vào các lĩnh vực công nghệ cao ưu tiên và khuyến khích các công ty cạnh tranh khốc liệt về quy mô. Kết quả là một thị trường bị nghiêng một cách có hệ thống bởi sự can thiệp của nhà nước, trong đó các công ty Trung Quốc có thể xây dựng quá mức công suất và tràn ngập thị trường trước khi các đối thủ cạnh tranh của Mỹ và đồng minh có thể mở rộng quy mô sản xuất. Chiến lược của Trung Quốc đã tạo ra một hệ sinh thái công nghệ hiện có thể cạnh tranh với – và ở một số lĩnh vực còn vượt trội hơn – hệ sinh thái của Hoa Kỳ.
Bắc Kinh cũng đã sử dụng cách tiếp cận này để giành quyền kiểm soát các chuỗi cung ứng quan trọng, khai thác quyền kiểm soát đó để gây áp lực lên các đối thủ địa chính trị. Năm 2010, Trung Quốc cắt xuất khẩu đất hiếm sang Nhật Bản trong bối cảnh tranh chấp ngoại giao về các đảo ở Biển Đông. Mười lăm năm sau, trong cuộc chiến thương mại với Hoa Kỳ, nước này đã hạn chế những đầu vào này để chiếm thế thượng phong, khiến Tổng thống Hoa Kỳ Donald Trump phải thu hẹp mức thuế ba chữ số đối với hàng hóa Trung Quốc. Đối với Trung Quốc, năng lực công nghiệp đã trở thành một công cụ cưỡng chế cũng như cạnh tranh.
Cùng lúc Trung Quốc đang xây dựng sức mạnh công nghiệp của mình, Hoa Kỳ đã cho phép phần lớn cơ sở sản xuất của mình chuyển ra nước ngoài. Trong vài thập kỷ, sự thay đổi đó dường như mang lại ít tổn thất chiến lược. Mỹ vẫn là trung tâm nghiên cứu và phát minh hàng đầu thế giới ngay cả khi việc làm trong ngành sản xuất giảm và chuỗi cung ứng trải dài khắp các châu lục. Nhưng chi phí của việc tách ‘đổi mới’ ra khỏi ‘sản xuất’ hiện nay quá lớn nên không thể bỏ qua được. Khi các nhà máy chuyển ra nước ngoài, Hoa Kỳ đã mất đi phần lớn lực lượng lao động lành nghề và chuyên môn để xây dựng ở tốc độ và quy mô. Nếu không thay đổi hướng đi, quốc gia này có thể phải nhường lại lợi thế công nghệ và theo thời gian, là cả vai trò lãnh đạo toàn cầu rộng hơn cho Trung Quốc.
Để tránh làm xói mòn cái mà Alexander Hamilton gọi là “những yếu tố thiết yếu của nguồn cung quốc gia”, Hoa Kỳ phải hồi sinh các hệ sinh thái cho phép phát triển ngành sản xuất phức tạp, có giá trị cao. Nói một cách đơn giản, nước Mỹ phải tiến bộ hơn trong việc tạo ra những gì họ thiết kế.
Nhưng Washington không nên nhằm mục đích sao chép toàn bộ vở kịch được nhà nước hậu thuẫn của Bắc Kinh. Xét cho cùng, Hoa Kỳ có rất nhiều lợi thế so với Trung Quốc, bao gồm các doanh nhân, trường đại học và thị trường vốn, vốn đã sâu sắc nhất thế giới. Nhưng những thị trường đó tối ưu hóa hiệu quả chứ không phải khả năng phục hồi hay an ninh. Khi đó, thách thức là biến vốn thành năng lực, hướng đầu tư vào các ngành củng cố sức mạnh quốc gia hiện đại và sức sống kinh tế: điện toán tiên tiến, công nghệ sinh học, robot, khoáng sản quan trọng, tiền chất dược phẩm, sản xuất tiên tiến và xương sống năng lượng điện. Và giải pháp là một doanh nghiệp đầu tư chiến lược quốc gia đầy tham vọng, do Quỹ đầu tư chiến lược liên bang đứng đầu.
■ NHỮNG NGƯỜI SÁNG LẬP
Kể từ khi thành lập, Hoa Kỳ đã coi tài chính như một công cụ của chủ quyền. Trong Báo cáo về Sản xuất trước Quốc hội năm 1791, Hamilton đã đưa ra quan điểm rằng độc lập về kinh tế không thể tách rời khỏi độc lập về chính trị. Ông cho rằng nền cộng hòa non trẻ phải sử dụng tín dụng công để nuôi dưỡng nền công nghiệp sản xuất và sức mạnh quốc gia. Hamilton đã hình dung ra một mô hình thực dụng của chủ nghĩa tư bản do nhà nước hỗ trợ, trong đó các khoản vay và “tiền thưởng” khuyến khích “các ngành sản xuất non trẻ”, thuế quan bảo vệ các lĩnh vực chiến lược và các tổ chức công hướng vốn vào các mục tiêu quốc gia dài hạn. Bất cứ khi nào Hoa Kỳ phải đối mặt với những thử thách hiện sinh, các nhà lãnh đạo của nước này đều quay lại với logic của Hamilton.
Khi thị trường tín dụng đóng băng trong thời kỳ Đại suy thoái và Thế chiến thứ hai, Tập đoàn Tài chính Tái thiết (RFC), được thành lập vào năm 1932, đã lấp đầy khoảng trống và đóng vai trò là nhà đầu tư chiến lược, tài trợ cho các ngân hàng, tiện ích, nhà ở và sản xuất, kiếm lợi nhuận và khôi phục niềm tin vào thị trường Hoa Kỳ. Công ty con thời chiến của nó, Tập đoàn Nhà máy Quốc phòng (DPC), đã xây dựng hơn 2.000 nhà máy và xưởng đóng tàu, cuối cùng chuyển chúng cho các nhà khai thác tư nhân, tạo nền móng cho sự thống trị của Mỹ sau chiến tranh về thép, hàng không và hóa chất.
DPC ngừng hoạt động sau khi chiến tranh kết thúc và RFC ngừng hoạt động vào năm 1957, nhưng với bảng cân đối kế toán độc lập và quản lý kinh doanh chuyên nghiệp, họ đã mô hình hóa một bộ máy đầu tư công có trách nhiệm sẽ trông như thế nào. Họ chỉ ra rằng vốn công được triển khai hiệu quả có thể được sử dụng để đầu tư vào các ngành công nghiệp quan trọng. Vốn tư nhân không sẵn sàng hoặc không có khả năng tự tài trợ.
Trong Chiến tranh Lạnh, Washington đã xây dựng một loạt các thể chế mới liên kết tham vọng khoa học với mục đích chiến lược khi nước này tìm kiếm lợi thế trước Liên Xô. Việc thành lập Cơ quan Dự án Nghiên cứu Quốc phòng Tiên tiến (DARPA), NASA, Ủy ban Năng lượng Nguyên tử và các phòng thí nghiệm quốc gia phản ánh sự thừa nhận của Washington rằng cạnh tranh địa chính trị đòi hỏi đầu tư công bền vững.
Cách tiếp cận này đã có hiệu quả. Việc mua sắm sớm các chất bán dẫn liên quan đến quốc phòng và không gian đã tạo ra nhu cầu, theo thời gian, làm cho công nghệ này trở nên rẻ hơn và hiệu quả hơn để sản xuất. Chương trình Minuteman của Không quân Hoa Kỳ và sứ mệnh Apollo của NASA đã mua hàng nghìn con chip trong khi không có người mua tư nhân nào làm vậy. Khi nhu cầu của chính phủ tăng lên và chi phí giảm xuống, một hệ sinh thái bán dẫn thương mại hoàn chỉnh của Mỹ đã hình thành. Fairchild được thành lập vào năm 1957, tiếp theo là Intel và AMD vào những năm 1960 và Micron vào những năm 1970. Các công ty công nghệ hiện tại như Texas Instruments và Motorola đã mở rộng hoạt động kinh doanh chất bán dẫn của họ sang các ứng dụng quân sự và thương mại.
Tuy nhiên, đến giữa những năm 1970, sự đồng thuận rộng rãi hơn về chính trị và kinh tế ủng hộ vai trò mở rộng của liên bang trong phát triển công nghiệp bắt đầu suy yếu. Lạm phát, các cú sốc năng lượng và căng thẳng tài chính đi kèm đã làm xói mòn niềm tin của công chúng vào khả năng chính phủ đóng vai trò mang tính xây dựng trong nền kinh tế. Một sự đồng thuận mới đã hình thành ở Washington rằng các thị trường, linh hoạt hơn và kỷ luật hơn các cơ quan hành chính công, là công cụ thực sự duy nhất để phân bổ vốn một cách hiệu quả.
Trong suốt những năm 1980 và 1990, quyền lực của Washington đã thu hẹp từ nhà đầu tư đến cơ quan quản lý. Nơi mà nó từng giúp xây dựng các ngành công nghiệp, giờ đây nó chỉ giới hạn trong việc thiết lập các quy tắc cạnh tranh thị trường thông qua các quy định chống độc quyền và tiết lộ thông tin. Các cơ quan như Viện Y tế Quốc gia và DARPA vẫn có uy lực vượt qua quá trình tự do hóa thị trường dưới thời Reagan và kỷ luật tài chính cũng như hội nhập toàn cầu của chính quyền Clinton, nhưng mô liên kết giữa nghiên cứu, tài chính và sản xuất đã bị teo đi. Trong ba thập kỷ đầu của thế kỷ XXI, nó mới chỉ bắt đầu hồi phục.
■ ĐẦU TƯ CÓ ĐẶC ĐIỂM TRUNG QUỐC
Một thế hệ sau cú sốc Trung Quốc đầu tiên đã tàn phá cơ sở sản xuất của Mỹ, thế hệ thứ hai đang diễn ra. Trong thế kỷ 21, Bắc Kinh đã coi việc dẫn đầu về công nghệ là một dự án quốc gia, huy động tài chính, mua sắm và chính sách để theo đuổi các vị trí dẫn đầu trong các ngành công nghiệp biên giới.
Trung Quốc đã xây dựng một hệ thống đầu tư toàn diện do nhà nước chỉ đạo, kết hợp chiến lược tập trung với thử nghiệm phi tập trung. Các tỉnh, thành phố và các bộ ngành trung ương đã thành lập hơn 1.700 “quỹ hướng dẫn”, huy
động vốn gần 700 tỷ USD. Với sự hỗ trợ về đất đai và giấy phép do chính phủ cung cấp, những phương tiện tìm kiếm lợi nhuận, được quản lý chuyên nghiệp này hướng vốn chủ sở hữu vào các lĩnh vực ưu tiên. Cách tiếp cận này đã tạo ra sự trùng lặp và lãng phí vô cùng lớn, nhưng nó cũng đã tạo ra những nhà vô địch quốc gia có khả năng thống trị toàn cầu các ngành công nghiệp của họ, chẳng hạn như nhà sản xuất pin CATL, nhà sản xuất công nghệ năng lượng mặt trời LONGi, nhà sản xuất máy bay không người lái DJI và gã khổng lồ viễn thông Huawei. Đồng thời, Trung Quốc đang chuyển đổi kiến thức được tạo ra trong quá trình sản xuất các sản phẩm này thành lợi ích ở lĩnh vực đổi mới, kể cả trong các ngành mà Hoa Kỳ có truyền thống thống trị, chẳng hạn như công nghệ sinh học.
Hệ thống của Trung Quốc vượt ra ngoài phạm vi cung cấp tài chính. Nó cũng tạo ra nhu cầu. Chính quyền quốc gia và thành phố đã tạo ra các thị trường mới thông qua sự kết hợp giữa trợ cấp, mua sắm và quy định. Hãy lấy ví dụ về chương trình khuyến mãi xe điện của Thâm Quyến. Bằng cách bắt buộc điện khí hóa các đội xe buýt và taxi, thành phố đã mang lại cho BYD, khi đó là nhà sản xuất xe điện mới nổi, nhu cầu được đảm bảo, dòng tiền ổn định và phản hồi thực tế mà thị trường tư nhân không thể tự mình cung cấp. Một nền công nghiệp xe điện công nghiệp đã sớm nở rộ. Các nhà cung cấp pin và thiết bị điện tử tập trung xung quanh BYD, các công ty thành phố và lưới điện đã xây dựng cơ sở hạ tầng sạc và thử nghiệm, đồng thời các trường đại học địa phương đã tạo ra một nguồn kỹ sư và kỹ thuật viên xe điện ổn định. BYD kể từ đó đã vượt qua Tesla về doanh số bán xe toàn cầu và Trung Quốc đã vượt qua Nhật Bản để trở thành nước xuất khẩu ô tô lớn nhất thế giới.
Bắc Kinh đã học được một bài học mà Hoa Kỳ, trong quá trình cạnh tranh với Liên Xô, đã hiểu rõ: vai trò dẫn đầu về công nghệ không chỉ phụ thuộc vào phát minh mà còn phụ thuộc vào sức mạnh công nghiệp. Trung Quốc đã điều chỉnh logic đó cho phù hợp với hệ thống chính trị của mình, thay thế quan hệ đối tác đầu tư công-doanh nghiệp tư nhân của Hoa Kỳ bằng mô hình tư bản đảng-nhà nước.
■ CHẢY MÁU LỰC LƯỢNG LAO ĐỘNG PHỔ THÔNG
Trong phần lớn thế kỷ 20, Hoa Kỳ, được ưu đãi với nguồn tài nguyên thiên nhiên dồi dào, đã xây dựng nền tảng công nghiệp đáng gờm nhất thế giới, “kho vũ khí dân chủ” của mình. Nhưng những cuộc khủng hoảng gần đây đã cho thấy năng lực xây dựng của quốc gia đã trở nên mỏng manh đến mức nào. Thế giới dựa vào Đài Loan để sản xuất những con chip tiên tiến nhất, một điểm thất bại duy nhất và mong manh. Trong lĩnh vực dược phẩm, gần 700 loại thuốc được Hoa Kỳ phê duyệt, bao gồm cả những loại thuốc quan trọng như thuốc kháng sinh, phụ thuộc vào ít nhất một loại hóa chất được sản xuất duy nhất tại Trung Quốc. Trung Quốc cũng thống trị lĩnh vực tinh chế đất hiếm và than chì, những nguyên liệu cần thiết cho nam châm và pin cung cấp năng lượng cho các hệ thống quốc phòng và năng lượng sạch. Sự khan hiếm các ụ tàu khô của Mỹ đã hạn chế khả năng sẵn sàng của hải quân và sự phụ thuộc vào máy biến áp nhập khẩu đã làm chậm quá trình nâng cấp lưới điện quốc gia và khiến mạng lưới này dễ bị mất điện kéo dài.
Trong khi Trung Quốc xây dựng các hệ sinh thái tập trung chặt chẽ, nơi các nhà cung cấp, vật liệu và sản xuất chuyển đổi liền mạch từ thiết kế sang sản xuất hàng loạt, thì Hoa Kỳ đã cho phép “ngăn xếp công nghệ điện” của họ – chuỗi cung ứng được liên kết cho các khoáng chất, pin, điện tử công suất và chip quan trọng – trôi dạt ra nước ngoài, làm suy yếu kiến thức và chiều sâu công nghiệp.
Lực lượng đặc nhiệm của MIT về sản xuất trong nền kinh tế đổi mới đã chứng minh rằng trong các ngành phức tạp, có giá trị cao, sự đổi mới phụ thuộc vào sự gần gũi giữa thiết kế và sản xuất. Khi hoạt động sản xuất di chuyển ra nước ngoài, các vòng phản hồi giữa các kỹ sư và các nhà máy bị phá vỡ và sự đổi mới bị ảnh hưởng. Tái công nghiệp hóa, nếu được thực hiện đúng đắn, là điều kiện tiên quyết để đổi mới khả năng sáng tạo và nền tảng sức mạnh chiến lược của Hoa Kỳ.
■ HẠN CHẾ VỐN
Hoa Kỳ kiểm soát các thị trường vốn phức tạp nhất thế giới, nhưng chúng được tối ưu hóa cho các lĩnh vực trong đó doanh thu có thể được bảo lãnh dễ dàng và rủi ro có thể được đa dạng hóa, nơi phản hồi nhanh chóng và thất bại tương đối ít tốn kém. Tuy nhiên, các khoản đầu tư cần thiết cho quá trình tái công nghiệp hóa của Mỹ không nhất thiết phải phù hợp với khuôn mẫu đó. Ba rào cản tài chính chính cản trở.
Thứ nhất, một số ngành công nghiệp chiến lược phụ thuộc vào các điều kiện mà thị trường tư nhân không thể cung cấp hoặc định giá một cách đáng tin cậy. Các nhà máy hạt nhân, nhà máy bán dẫn, nhà máy đóng tàu, nhà máy biến áp và nhà máy lọc đất hiếm đòi hỏi vốn ban đầu đáng kể, tầm nhìn kéo dài hàng thập kỷ để thu được lợi tức đầu tư, ổn định chính sách và niềm tin vào nhu cầu dài hạn. Sự thay đổi về thuế quan, quy tắc mua sắm, tiêu chuẩn lưới điện hoặc giá hàng hóa có thể xóa đi lợi nhuận chỉ sau một đêm. Phản ứng hợp lý của các nhà đầu tư là chờ xem trước khi cam kết bỏ ra số vốn lớn. Từ quan điểm của mỗi nhà đầu tư, sự thận trọng đó là khôn ngoan, nhưng ở cấp độ xã hội, nó dẫn đến đầu tư dưới mức. Chính sách của chính phủ có thể thay đổi phương trình đó. Khi nhà nước mang lại sự chắc chắn nhất định với các hợp đồng bao tiêu dài hạn, các quy định ổn định hoặc mức giá sàn được đảm bảo, nó sẽ mang lại cho các nhà đầu tư khả năng dự đoán mà họ cần và vốn tư nhân sẽ theo sau.
Tiếp theo, nghiên cứu của Lực lượng đặc nhiệm sản xuất trong nền kinh tế đổi mới đã chỉ ra rằng Hoa Kỳ phải đối mặt với khoảng cách tài chính trong giai đoạn “mở rộng quy mô” giữa nguồn vốn mạo hiểm và thị trường đại chúng, khi các công nghệ hứa hẹn phải chuyển từ nguyên mẫu sang sản xuất. Các công ty đa quốc gia lớn có thể thu hút dòng tiền nội bộ để thu hẹp khoảng cách đó, nhưng cả các nhà sản xuất truyền thống (phần lớn các công ty sản xuất của Mỹ) và các công ty khởi nghiệp sản xuất tiên tiến đều không thể. Các ngân hàng địa phương từng tài trợ cho các nhà sản xuất nhỏ hơn trong khu vực đã biến mất và các nhà đầu tư mạo hiểm có xu hướng tránh vốn nhà máy, vốn mà họ coi là tài sản nặng và quá chậm để mang lại lợi nhuận ở cấp độ mạo hiểm. Kết quả là sự thiếu hụt cơ cấu về tài chính có thể giúp các công ty vượt qua giai đoạn mở rộng quy mô lâu dài, đầy rủi ro và tốn nhiều vốn.
Cuối cùng, thị trường không đánh giá được các tác động ngoại vi tích cực, tác động lan tỏa xảy ra khi đầu tư tư nhân tạo ra lợi ích xã hội hoặc chiến lược mà nhà đầu tư không thể nắm bắt được hoàn toàn. Các ngành công nghiệp vật chất chiến lược, bao gồm sản xuất tiên tiến, năng lượng sạch, chất bán dẫn và robot, tạo ra mạng lưới nhà cung cấp và năng lực kỹ thuật vừa học vừa làm, và năng lực kỹ thuật nhằm củng cố hệ sinh thái sản xuất rộng lớn hơn nhưng không phải lúc nào cũng tạo ra lợi nhuận tài chính cho một công ty duy nhất.
Quá trình sản xuất của Mỹ minh họa cho động lực này. Một khi hệ sinh thái sản xuất bị phân mảnh, việc xây dựng lại chúng cực kỳ khó khăn. Ví dụ, ngành đóng tàu của Hoa Kỳ đã sụp đổ sau những năm 1980, khi các khoản trợ cấp của chính phủ bị rút lại, làm mất đi chiều sâu của nhà cung cấp và kiến thức chuyên môn về thiết kế. Từ những năm 1980 trở đi, việc sản xuất máy biến áp hoặc máy công cụ của Hoa Kỳ ở nước ngoài đã giảm chi phí mua sắm cho các công ty khâu sau trong thời gian ngắn nhưng đã xóa sổ lực lượng kỹ sư và nhà sản xuất linh kiện trong nước. Quyết định chuyển sản xuất ra nước ngoài của mỗi công ty có thể có ý nghĩa khi xét riêng lẻ, nhưng nhìn chung chúng đã làm suy yếu kiến thức về quy trình của quốc gia và cùng với đó là cốt lõi năng suất của quốc gia đó.
Địa chính trị gộp lại những thất bại thị trường này. Sự can thiệp của nhà nước Trung Quốc vào các ngành này đã đẩy các nhà sản xuất Mỹ và đồng minh ra khỏi thị trường, ngay cả khi những nhà sản xuất đó là những nhà dẫn đầu về công nghệ. Như một CEO sáng tạo của Hoa Kỳ đã nói với tôi, việc huy động vốn ở Hoa Kỳ cho công nghệ đầu tiên của ông là một chuỗi trải nghiệm cận kề cái chết - một trải nghiệm nhanh chóng bị cắt giảm bởi làn sóng các đối thủ cạnh tranh bắt chước của Trung Quốc được hỗ trợ bởi trợ cấp nhà nước, đất miễn phí và người mua được đảm bảo.
Tuy nhiên, rào cản đối với ngành công nghiệp Mỹ là tình trạng nhà nước bị chia cắt ở trong nước cũng như đối thủ được trợ cấp ở nước ngoài. Trong các lĩnh vực như năng lượng hạt nhân hoặc chế biến khoáng sản, trở ngại thường không chỉ là thiếu vốn mà còn là “chi phí mềm” quá cao và sự không chắc chắn của bối cảnh cấp phép và quản lý rời rạc. Việc điều hướng bộ máy quan liêu này làm tiêu tốn vốn của nhiều năm và không tạo ra giá trị hữu hình nào trong suốt chặng đường. Và việc mua sắm chính phủ chậm và không nhất quán không thể cung cấp nhu cầu ổn định cần thiết cho các công ty để đạt được quy mô.
Do đó, đầu tư công của Washington phải đi đôi với cách tiếp cận chính sách mới. Nó không cần phải sánh với đồng đô la Bắc Kinh. Nhưng nó phải điều chỉnh sự mất cân bằng về mặt cơ cấu giữa chiều sâu tài chính và năng lực sản xuất mà chỉ riêng thị trường thì không thể làm được.
■ XÂU CHUỖI CÁC THÔNG TIN
Hoa Kỳ vẫn vận hành hệ thống đổi mới giai đoạn đầu mạnh mẽ nhất thế giới. DARPA, các phòng thí nghiệm quốc gia và Đơn vị Đổi mới Quốc phòng tiếp tục hỗ trợ các công nghệ đột phá. Đạo luật ‘Sản xuất Quốc phòng và Văn phòng Vốn Chiến lược’ cung cấp các khoản vay và bảo lãnh có mục tiêu trong các lĩnh vực an ninh quan trọng. Nhưng nếu không có một khuôn khổ chung để điều phối các công cụ cốt lõi của quản lý kinh tế, các khoản đầu tư cá nhân sẽ bị cản trở do những bất đồng về thủ tục và sự không đồng bộ về mặt thể chế.
Bởi vì Hoa Kỳ thiếu một khuôn khổ quy định ngành công nghiệp nào có tầm quan trọng chiến lược và năng lực cơ bản trong nước hoặc đồng minh là cần thiết, nên hành động của liên bang mang tính phản ứng và dẫn đến khủng hoảng. Chính quyền Trump đầu tiên sử dụng cơ quan khẩn cấp để bảo đảm thiết bị bảo hộ cá nhân và vật tư y tế trong thời kỳ dịch bệnh COVID; chính quyền Biden đã thực hiện các biện pháp can thiệp có mục tiêu để duy trì sản xuất đạn dược và động cơ tên lửa rắn sau khi Nga xâm lược Ukraine; và cả chính quyền Biden lẫn chính quyền Trump thứ hai đều viện dẫn Đạo luật Sản xuất Quốc phòng để hỗ trợ chế biến đất hiếm và năng lực nam châm vĩnh cửu khi các mối đe dọa xuất khẩu của Trung Quốc ngày càng gia tăng. Chừng nào mà Washington còn thiếu một chiến lược toàn diện, thì các hành động sẽ vẫn diễn ra theo từng giai đoạn và trong phạm vi hẹp, dễ bị các chính quyền đảo ngược.
Ngay cả khi có các ưu tiên rõ ràng, Hoa Kỳ vẫn thiếu một thể chế có khả năng đồng bộ hóa đầu tư, các cam kết từ phía cầu, quy định và chính sách thương mại đằng sau các mục tiêu chung. Các chính quyền trước đây đã tập hợp các thỏa thuận bằng cách kết hợp các cơ quan chức năng của các cơ quan khác nhau. Trong những năm gần đây, các khoản đầu tư vào đất hiếm và vật liệu pin đã tiến triển mà không có cơ chế mua sắm dài hạn hoặc ổn định thị trường phù hợp; Các biện pháp khuyến khích theo Đạo luật CHIPS đã được đàm phán theo từng dự án với sự tích hợp không đồng đều giữa phòng vệ thương mại hoặc nhu cầu hạ nguồn; và những nỗ lực xây dựng lại năng lực đóng tàu và máy biến áp tiếp tục phải đối mặt với các quy trình quản lý và cấp phép phức tạp của liên bang, tiểu bang và địa phương.
Hoa Kỳ cũng thiếu một nhà đầu tư công lâu dài tham gia vào thị trường vốn có thể hợp tác trực tiếp với các quỹ tư nhân, ngân hàng và nhà đầu tư tổ chức. Các khoản đầu tư chiến lược được đàm phán theo từng cơ quan thông qua các chương trình riêng biệt nằm ngoài quy trình giao dịch thông thường, hạn chế khả năng định giá rủi ro của chính phủ, huy động các nguồn vốn tư nhân lớn hoặc mở rộng quy mô các cấu trúc đã được chứng minh trên các lĩnh vực. Nếu không có một nền tảng cùng đầu tư chuyên nghiệp và có thể lặp lại, thì sự hỗ trợ của công chúng thường đóng vai trò thay thế cho tài chính tư nhân hơn là chất xúc tác cho nó.
Cuối cùng, Hoa Kỳ không có phương tiện thể chế nào để điều chỉnh các khoản đầu tư chiến lược của mình với các đồng minh. Thay vào đó, các chính quyền trong những năm gần đây đã phân bổ các “quỹ” đầu tư đặc biệt vào các thỏa thuận thương mại với các đồng minh như Nhật Bản và Hàn Quốc. Nếu không có cách điều phối đầu tư, mua sắm chung cũng như chính sách thương mại và công nghiệp, các đồng minh sẽ phân mảnh thị trường và trợ cấp trùng lặp; họ không thể cung cấp quy mô và sức mạnh bền bỉ cần thiết để cạnh tranh với hệ thống được nhà nước hậu thuẫn của Trung Quốc.
Một số chính phủ đồng minh đã bắt đầu giải quyết những lỗ hổng thể chế này. Vào năm 2024, Vương quốc Anh đã triển khai Quỹ Tài sản Quốc gia trị giá 37 tỷ USD để “thu hút” vốn tư nhân cho cơ sở hạ tầng chiến lược và an ninh năng lượng. Cùng năm đó, Úc đã triển khai ‘Tương lai Sản xuất tại Úc’, một sáng kiến trị giá 16 tỷ USD với 9,5 tỷ USD tín dụng thuế sản xuất cho hydro và tinh chế khoáng sản quan trọng, kết hợp với khuôn khổ điều phối đầu tư tập trung. Hoa Kỳ nên hợp tác và học hỏi từ những nước này và các đồng minh khác.
■ CÁCH LÀM Ở MỸ
Trong suốt lịch sử của mình, Hoa Kỳ đã xây dựng các thể chế hướng vốn vào chiến lược quốc gia. Phục hồi truyền thống đó ngày nay có nghĩa là thành lập một loại nhà đầu tư đại chúng mới: Quỹ đầu tư chiến lược Hoa Kỳ (SIF), một nhà đầu tư đại chúng được liên bang cấp phép, hướng tới thị trường với bảng cân đối kế toán riêng, được thiết kế để đầu tư cùng với vốn tư nhân trong các ngành quan trọng về mặt chiến lược, cả trưởng thành và mới nổi, nơi chỉ riêng thị trường đã được chứng minh là không đủ.
SIF sẽ khởi động với 50 tỷ USD—tương đương với Đạo luật CHIPS và Khoa học nhưng với nhiệm vụ rộng hơn—và mở rộng quy mô theo thời gian vì nó chứng tỏ được khả năng đầu tư thận trọng và huy động vốn tư nhân. Quỹ sẽ triển khai nhiều loại chứng khoán để hợp tác với các công ty, với trọng tâm chính là bảo lãnh tín dụng và tài chính hấp dẫn, cũng như nợ chuyển đổi và các chứng khoán giống như vốn chủ sở hữu khác để linh hoạt đầu tư và tăng lợi nhuận cho người nộp thuế. Vốn hóa ban đầu là 50 tỷ USD sẽ đủ lớn để hỗ trợ danh mục đầu tư đa dạng nhưng cũng đủ hạn chế để cho phép Quốc hội đánh giá mô hình trước khi mở rộng. Các khoản cho vay và bảo lãnh sẽ kéo dài từng đồng đô la công và sự huy động vốn tư nhân, đồng thời các công cụ chuyển đổi và giống như vốn chủ sở hữu có thể mang lại cho người nộp thuế một phần lợi nhuận khi đầu tư thành công.
Quỹ này sẽ dựa trên các sáng kiến gần đây để đầu tư vào khả năng cạnh tranh công nghiệp của Mỹ trong và ngoài nước, bao gồm Văn phòng Đơn vị Phòng thủ Kinh tế và Vốn Chiến lược của Lầu Năm Góc, Văn phòng Chương trình Cho vay của Bộ Năng lượng, Tập đoàn Tài chính Phát triển, Đạo luật Khoa học và CHIPS, cũng như các can thiệp vốn đặc biệt từ Bộ Thương mại và Năng lượng. Thay vì thay thế những nỗ lực này, nó sẽ hợp nhất một cách hiệu quả các công cụ đầu tư, thương mại, mua sắm và quản lý của quốc gia trong một khuôn khổ quản lý kinh tế duy nhất.
Để tạo ra một chiến lược tài chính chiến lược mạch lạc, Hội đồng Đầu tư Chiến lược cấp nội các sẽ điều phối các khoản đầu tư với hoạt động mua sắm liên bang, thuế quan có mục tiêu, ưu đãi thuế, quy trình quản lý, chương trình tín dụng và các công cụ chính sách khác. Do Bộ Tài chính chủ trì, hội đồng sẽ bao gồm người đứng đầu các Bộ Thương mại, Quốc phòng, Năng lượng và Ngoại giao cũng như Đại diện Thương mại Hoa Kỳ. Nhiệm vụ trọng tâm của nó là điều chỉnh chính sách quốc gia và đòn bẩy đầu tư.
Hội đồng cũng sẽ tổ chức các cam kết mua hàng nhiều năm từ Bộ Quốc phòng và các cơ quan lớn khác đối với các tài sản quan trọng như đóng tàu, máy biến áp lưới và kho lưu trữ năng lượng dài hạn, cung cấp nhu cầu có thể dự đoán được và dòng tiền mà các nhà đầu tư tư nhân cần để bảo lãnh các dự án mà nếu không sẽ không thể tài trợ được. Và nó sẽ hỗ trợ các dự án ưu tiên bằng cách hợp lý hóa việc cấp phép và giải quyết các nút thắt liên ngành.
SIF sẽ được điều hành bởi một ban giám đốc chuyên nghiệp gồm các giám đốc độc lập từ tài chính, công nghiệp và lao động, với một số ít thành viên đương nhiên từ Kho bạc, Thương mại, Quốc phòng và Năng lượng sẽ giám sát. Theo tinh thần của RFC, một giám đốc điều hành khu vực tư nhân có kinh nghiệm sẽ được Thượng viện xác nhận và phục vụ trong một nhiệm kỳ cố định, chịu trách nhiệm trước Quốc hội và công chúng. Mục tiêu là xây dựng càng nhiều rào chắn chống lạm dụng càng tốt.
Để duy trì sự tập trung, SIF sẽ dẫn đầu một quy trình có hệ thống và minh bạch để xác định các lĩnh vực cần có năng lực sản xuất cơ bản ở Hoa Kỳ và giữa các đồng minh đáng tin cậy. Nó sẽ tìm cách trả lời các câu hỏi mà quá trình tái công nghiệp hóa của Mỹ phải đối mặt do nhà sử học kinh tế Chris Miller đặt ra, bao gồm: liệu một sản phẩm nhất định có thể được độc quyền và sử dụng làm đòn bẩy địa chính trị hay không; liệu năng lực sản xuất của Hoa Kỳ có sẵn sàng chống chọi với khủng hoảng hay không; và liệu việc bảo tồn hệ sinh thái sản xuất ngày nay trong một lĩnh vực nhất định có cần thiết để phát triển cho ngày mai hay không.
Phương pháp đầu tư của quỹ sẽ nhận ra rằng các lĩnh vực khác nhau cần các loại hỗ trợ khác nhau. Đối với các ngành sử dụng nhiều vốn như đóng tàu và pin thiết yếu, về cơ bản đã trưởng thành và không có sự khác biệt về mặt cạnh tranh, đồng thời quy mô, đường cong học tập và trợ cấp nước ngoài xác định khả năng cạnh tranh, SIF sẽ giúp thiết lập lại mức năng lực cơ bản cơ bản. Nó có thể theo đuổi liên doanh với các công ty đồng minh tiên tiến và đáng tin cậy, đồng thời kết hợp đầu tư với các công cụ chính sách: thuế quan có mục tiêu để chống lại sự biến dạng, các thỏa thuận mua sắm và bao tiêu trong nhiều năm để tạo ra nhu cầu có thể dự đoán được, đảm bảo giải phóng nguồn tài chính tư nhân và tín dụng thuế có thời hạn để đưa các nhà máy xuống đường cong chi phí. Khi năng lực của Hoa Kỳ tăng lên, quỹ có thể rút lui khi nguồn vốn thương mại tiếp quản.
Các lĩnh vực dẫn đầu về đổi mới, chẳng hạn như robot tiên tiến, năng lượng hạt nhân thế hệ tiếp theo, lưu trữ năng lượng, công nghệ sinh học và vật liệu tiên tiến, lại đặt ra một thách thức khác. Trong những ngành này, các công ty có thể tạo sự khác biệt thông qua đổi mới công nghệ, nhưng nhiều công ty vẫn bị mắc kẹt trong hố sâu giữa nguyên mẫu và sản xuất. Ở đây, vốn công linh hoạt có đòn bẩy cao nhất. SIF sẽ thu hẹp khoảng cách mở rộng quy mô bằng cách cung cấp nguồn tài chính hấp dẫn, điều phối các tín hiệu nhu cầu và giúp các công nghệ khả thi về mặt thương mại đạt được quy mô sản xuất tại Hoa Kỳ.
Phạm vi tiếp cận của quỹ sẽ không dừng lại ở các công ty Hoa Kỳ. Nhận tín hiệu từ nguồn tài trợ của Đạo luật CHIPS dành cho nhà máy bán dẫn TSMC của Đài Loan và công ty điện tử Samsung của Hàn Quốc, SIF có thể hỗ trợ các đối tác nước ngoài đáng tin cậy xây dựng năng lực công nghiệp tại Hoa Kỳ thông qua liên doanh, xây dựng cơ sở mới và quan hệ đối tác công nghệ. Những khoản đầu tư như vậy sẽ đẩy nhanh việc chuyển giao bí quyết tiên tiến, đa dạng hóa chuỗi cung ứng và đưa các công ty đồng minh vào cơ sở công nghiệp của Hoa Kỳ, đặc biệt đối với các ngành như đóng tàu, nơi các nhà sản xuất nước ngoài (thường với sự trợ giúp của trợ cấp) đã thúc đẩy quy mô và hiệu quả chi phí. Cuối cùng, SIF sẽ đóng vai trò là nền tảng cho sự phối hợp đầu tư của các đồng minh. Bằng cách sắp xếp các nguồn lực và chính sách trong các lĩnh vực có lợi ích chung, các đồng minh có thể tiếp cận quy mô của Trung Quốc mà không cần sao chép mô hình của nước này.
■ BẤT ĐỒNG VỀ TÀI CHÍNH
Những người phản đối quỹ đầu tư quốc gia có thể phản đối với lý do là nó có thể trở thành công cụ tham nhũng mà qua đó các tổng thống có thể thưởng cho bạn bè hoặc làm giàu cho chính mình. Mối quan tâm của họ là có cơ sở. Một nhà đầu tư đại chúng được trao quyền để chuyển những khoản tiền lớn vào các công ty riêng lẻ có thể trở thành phương tiện cho chủ nghĩa thiên vị. Nhưng rủi ro đó không chỉ xảy ra với quỹ đầu tư chiến lược; bản chất của nó là bản chất của quyền hành pháp. Bất kỳ tổ chức nào có quyền lực tài chính thực sự đều có thể hướng tới việc tự kinh doanh hoặc nhận phần thưởng chính trị nếu tổng thống chọn làm như vậy. Do đó, thiết kế của quỹ nên ưu tiên quản lý rủi ro đó bằng cách cơ cấu nó để duy trì sự độc lập chính trị nhiều nhất có thể. Ban lãnh đạo sẽ phục vụ dưới một hội đồng quản trị độc lập với đa số, tách biệt định hướng chính trị khỏi các quyết định đầu tư hàng ngày. Một đội ngũ nhân viên chuyên nghiệp sẽ hoạt động theo tiêu chí đã được công bố. Mọi giao dịch sẽ được tiết lộ, kiểm toán và bị ràng buộc bởi các mục tiêu lợi nhuận ở cấp danh mục đầu tư nhằm thực thi kỷ luật tài chính.
Những người khác có thể coi đầu tư công vào công nghệ mới nổi và các ngành quan trọng về mặt chiến lược nhưng chưa mang lại lợi nhuận như một nguồn lợi tiềm ẩn có thể khiến người nộp thuế phải trả hàng tỷ USD. Họ cho rằng cái giá của việc xây dựng lại năng lực quốc gia sẽ lớn hơn những lợi ích khó định lượng. Trong hơn một thập kỷ sau khi Solyndra, công ty sản xuất tấm pin năng lượng mặt trời được chính quyền Obama trợ cấp, rơi vào tình trạng phá sản, nỗi lo sợ thất bại này đã làm tê liệt đầu tư công. Nhưng môi trường địa chính trị ngày nay đòi hỏi một tư duy khác. Cạnh tranh với Trung Quốc đòi hỏi phải chấp nhận rằng một số dự án kinh doanh không thành công là điều không thể tránh khỏi. Như với bất kỳ quỹ nào, một số khoản đầu tư sẽ thất bại. Bất kỳ khoản đầu tư nào cũng có thể bị chỉ trích một cách riêng biệt, nhưng nếu các quyết định được đưa ra bởi một hội đồng độc lập và được hướng dẫn bởi các tiêu chí minh bạch, chúng có thể chịu được sự dao động của đảng phái. Sự hỗ trợ rộng rãi của lưỡng đảng đối với việc thành lập và tiếp tục tồn tại của quỹ sẽ là điều cần thiết.
Vẫn còn những người khác phản đối sự can thiệp của chính phủ vào thị trường có thể chỉ trích SIF vì đã chọn ra người chiến thắng và lấn át đầu tư tư nhân. Quả thực, chính sách công nghiệp đòi hỏi sự khiêm tốn và thị trường vẫn là động cơ tốt nhất để phân bổ vốn và xác định doanh nghiệp nào thành công. Nhưng quỹ này sẽ nhắm mục tiêu cụ thể vào các lĩnh vực mà các nhà đầu tư tư nhân tỏ ra không thể tài trợ, đầu tư vào các lĩnh vực đó theo cách nhằm duy trì sự cạnh tranh và kỷ luật thị trường. Điều quan trọng là vốn của quỹ sẽ được cấu trúc chủ yếu dưới dạng tài trợ hấp thụ rủi ro được thiết kế để mở khóa đầu tư tư nhân chứ không phải thay thế nó. Bằng cách đưa ra các điều khoản linh hoạt và gửi tín hiệu nhu cầu ổn định, trên thực tế, quỹ sẽ giảm thiểu rủi ro đang cản trở các nhà đầu tư tổ chức tham gia vào các ngành chiến lược.
Về nguyên tắc, những người tuân theo tài chính chiến lược công hơn có thể chỉ ra rằng đã tồn tại một số cơ chế khuyến khích tái công nghiệp hóa: tín dụng thuế huy động đầu tư tư nhân vào các lĩnh vực như năng lượng tái tạo và thuế quan bảo vệ các ngành công nghiệp trong nước khỏi sự bóp méo của nước ngoài. Cả hai đều là những công cụ có giá trị, nhưng không cung cấp sự phối hợp ở cấp độ giao dịch hoặc chia sẻ rủi ro phù hợp mà các dự án khó khăn thường yêu cầu. Tín dụng thuế làm giảm chi phí dự kiến trên toàn thị trường nhưng không phải lúc nào cũng đủ để thuyết phục các nhà đầu tư chấp nhận rủi ro đi kèm với công nghệ tiên tiến: nhu cầu không chắc chắn, cho phép chậm trễ, cơ sở hạ tầng không đầy đủ hoặc thiếu nguồn tài chính. Thuế quan có thể chống lại sự biến dạng của nước ngoài và tạo ra khoảng trống, nhưng bản thân chúng không thể tạo ra quy mô hoặc lợi thế công nghệ cần thiết cho khả năng cạnh tranh lâu dài. Và nếu chúng bị lạm dụng quá mức, chúng có thể che chở cho những người đương nhiệm trong nước mà không thúc đẩy đầu tư hoặc đổi mới mới.
Những công cụ này vẫn sẽ đóng vai trò bổ sung quan trọng cho SIF. Tín dụng thuế sẽ tiếp tục tạo ra các khuyến khích đầu tư trên toàn thị trường và cho phép quỹ hoạt động có chọn lọc và kiên nhẫn hơn, chỉ can thiệp ở mức rủi ro mà vốn tư nhân vẫn còn do dự bất chấp các khuyến khích sẵn có. Thuế quan có mục tiêu, đặc biệt là đối với Trung Quốc, sẽ chống lại các hành vi không công bằng và tạo sân chơi bình đẳng cho các ngành công nghiệp trong nước. Quỹ sau đó sẽ giảm chi phí xây dựng năng lực mới và giúp các công ty đổi mới và cạnh tranh. Khi được sử dụng cùng nhau, chúng giải quyết cả hai mặt của vấn đề, chống lại trợ cấp đồng thời xây dựng lại sức mạnh sản xuất để cạnh tranh toàn cầu.
■ CÁCH MẠNG TÁI CÔNG NGHIỆP
Trong hơn hai thế kỷ, Hoa Kỳ đã định hình các định chế tài chính của mình để đáp ứng nhu cầu chiến lược của thời đại. Kho bạc của Hamilton đã xây dựng tín dụng quốc gia ở nước cộng hòa non trẻ. RFC đã xây dựng quy mô công nghiệp trong thời kỳ kinh tế đất nước đang suy thoái. Các cơ quan đổi mới đã xây dựng nên vị thế dẫn đầu về công nghệ của Mỹ khi nước này nổi lên sau Thế chiến thứ hai. Mỗi thời điểm đều đòi hỏi một hành động tưởng tượng giống nhau: coi vốn như một công cụ phục vụ mục đích quốc gia và sức mạnh công nghiệp.
Trí tưởng tượng đó là vô cùng cần thiết ngày nay. Sự trỗi dậy của Trung Quốc đã buộc Washington phải trả lời liệu các nền dân chủ cởi mở, dựa trên thị trường có còn huy động được vốn để phục vụ mục đích quốc gia hay không. Hoa Kỳ vẫn kiểm soát các thị trường sâu sắc nhất thế giới và các doanh nhân có năng lực nhất. Những gì nó thiếu là các công cụ hiện đại để điều chỉnh chúng phù hợp với các mục tiêu quốc gia dài hạn. Một quỹ đầu tư chiến lược sẽ đảm bảo rằng tương lai không chỉ được tưởng tượng ở Mỹ mà còn được hiện thực ở Mỹ.
#blogok
---
(Theo Foreign Affairs/ Tác giả: Jake Sullivan - cựu Cố vấn an ninh quốc gia Mỹ từ 2021-2025)
[Foreign Affairs ngày 29/7/2026]
